經五屆10次區政府常務會議審議通過，由惠陽區人民政府印發實施的《惠州市惠陽區歷史征地留用地問題處理意見》（以下簡稱《處理意見》），明確了解決歷史征地留用地問題的要求。現對《處理意見》解讀如下：  

一、從解決歷史問題到現實社會發展需求出發  

所謂征地留用地就是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產、解決生活出路問題的建設用地。所謂歷史征地留用地就是政府歷史欠賬的、尚未解決的留用地。為有效解決該部分留用地和滿足惠陽社會發展的土地需求，惠陽區主動研究，制定出臺了《處理意見》。該《處理意見》主要有兩方面的必要性：一是上級工作要求。2015年7月23日，省基層治理領導小組印發了《印發<關于集中開展農村土地突出問題三項治理工作方案>的通知》（粵委基層治理領導小組〔2015〕2號），要求集中三年時間對全省農村土地突出問題開展整治，特別是對征地留用地歷史遺  留問題開展全面整治，要逐步落實歷史欠賬的村民留用地。  

     2016年5月3日，省政府辦公廳印發了《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號），對解決征地留用地安置不到位問題明確解決措施，對留用地安置、報批、開發建設和管理提出要求。二是推動全區經濟發展的需要。當前惠陽面臨著極好的發展機遇，但也面對眾多挑戰，無論機遇還是挑戰，土地資源都非常關鍵。從我區土地管理工作的實際情況看，理順規范征地留用地管理秩序是保障經濟發展過程中用地需求的關鍵，制定本《處理意見》有利于摸清全區底細，盡快落實歷史欠賬任務；有利于優化規范管理秩序，推動解決歷史遺留問題；有利于盤活全區土地資源，優化產業結構布局。同時通過規范優化留用地管理秩序，可以營造更安全、更公平、更高效的村企合作環境，利于吸引深圳東進企業或其他優質企業入駐。  

制定本《處理意見》也有兩個目的：一是切實保障被征地村集體或村民的合法權益。征地留用地是政府實施土地征收時為解決村集體經濟組織或村民生產、生活問題，另行安排給他們的建設用地，是村集體經濟組織保障經濟收入、集體發展的重要基礎。制定本《處理意見》就是要尊重歷史、尊重事實，切實解決歷史土地征收過程中承諾安排給被征地村集體或村民但又尚未落實到位的留用地。二是目前我區村集體留用地開展村企合作缺乏有效管理和實施依據，村集體自行與企業簽訂的合同缺乏有效的政策保障，制定本《處理意見》就是為下來我區實施村企合作清理整治和規范合作流程提供政策依據。  

二、從歷史征地留用地的認定到留用地的開發建設進行研究  

《處理意見》制定的總體思路是，本著尊重歷史、實事求是的原則，從保障被征地農村集體經濟組織合法權益最大化出發，堅持多種解決措施相結合的辦法，逐步理順歷史欠賬問題，進一步規范征地留用地的開發建設程序，推動征地留用地村企合作規范化、法治化。  

《處理意見》總共十五條，從結構上和內容上可分成兩大部分，前九條主要是對歷史征地留用地欠賬問題如何解決給出思路和辦法，后六條主要是對征地留用地（特指國有留用地）的轉讓程序給出具體的操作辦法。  

第一部分前五條內容，明確了歷史征地留用地的定義，規定了哪個階段、什么情況下的歷史征地留用地才能納入本《處理意見》給予解決，對歷史征地留用地如何進行認定明確了具體的操作流程。在認定過程中，對于因歷史政策原因造成土地征收過程中，部分沒有明確屬于征地留用地的也給出了解決辦法，最大程度上保障了被征地農村集體經濟組織的權益。  

第一部分后四條內容，一方面明確了歷史征地留用地的解決措施，主要有四種措施：一是按規劃功能辦理集體建設用地手續給予解決；二是按規劃功能辦理國有建設用地手續給予解決；三是以折算貨幣補償的方式給予解決；四是以物業置換的方式給予解決。這里有兩個問題需要重點明確：一是按規劃功能辦理集體建設用地手續的留用地，該部分留用地使用權的出讓、轉讓、出租，應通過農村產權流轉管理服務平臺公開交易（含公開招標、公開拍賣、公開掛牌等），但是該平臺是設置在鄉鎮一級的，也就是農村集體“三資”管理服務平臺。二是按規劃功能辦理國有建設用地手續的留用地，該部分留用地使用權的出讓、轉讓、出租，應通過農村產權流轉管理服務平臺公開交易（含公開招標、公開拍賣、公開掛牌等），但基于國有建設用地性質的留用地進入區一級交易平臺才能實現公開交易的事實和基礎，該《處理意見》明確將該平臺設置在惠州市公共資源交易中心惠陽分中心。  

由于惠陽在歷史上實施土地征收時，上級對征地留用地并沒有作出很明確的規定下，惠陽區相當一部分土地征收以后實際承諾安排給被征地農村集體經濟組織的土地的比例和面積是相當大的，與現行的上級政策規定的10%或15%安置比例是有較大出入的。因此為切實解決歷史欠賬問題，惠陽區堅持歷史有協議約定的一律給予原比例或原面積解決，但對于沒有約定留用的一律不安排解決，同時對于歷史征地留用地費用問題也堅持有協議約定的按協議約定執行，沒有的協議約定的原則上由被征地農村集體經濟組織承擔解決，充分體現了惠陽區解決歷史征地留用地問題的決心和魄力，為制定《處理意見》打下基礎。  

第二部分前兩條內容是關鍵，其中最核心的條款就是第十一條，該條款也是出臺本《處理意見》的最終目的。第十條對留用地開發建設明確了幾點原則，概括來說就是：一是統一規劃，集中安置；二是堅持“2.4”和“2.0”的基準容積率；三是堅持依法公開轉讓。第十一條規定了從農村集體經濟組織提出村企合作開發建設申請到鎮政府委托公開轉讓，再到轉讓如何認定為出讓并簽訂《國有土地使用權出讓合同》，最后到國土部門按規定核發不動產權證的整體操作流程，但涉及具體詳細的細節問題，還需進一步根據實際操作加以完善補充。  

第二部分后四條內容，明確了幾種屬于違規進行村企合作的類型，規定了2016年4月28日（該日期為《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)實施起始日）以后的征地留用地的應該執行的政策、條款和內容。同時第十三條可以說作為補充內容，實際上是非常關鍵的一部分，因為惠陽的土地歷史問題比較復雜，多種原因導致出現《處理意見》所稱的“五邊地”，本《處理意見》對解決該問題也一并給出了辦法和措施。  

該《處理意見》從歷史征地留用地的認定、比例確認、解決措施到所有征地留用地的開發建設原則、村企合作程序都做出了詳細的規定，同時該《處理意見》明確指出上級如出臺相關政策或相關政策調整，屆時將對該《處理意見》予以調整完善。  

2017年7月3日

附：《惠州市惠陽區歷史征地留用地問題處理意見》