一、《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》的出臺背景和必要性  

(一)深入落實廣東省“三舊”改造政策的需要  

“三舊”改造是廣東省特有的改造模式,是國土資源部與廣東省開展部省合作,推進節約集約用地試點示范省工作的重要措施,也是國土資源部給予廣東的省優惠政策。2009年8月25日,廣東省人民政府發布粵府《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》[(2009)78號],對“三舊”改造進行了界定,并把六類土地列為“三舊”改造范圍,之后省國土廳、省住建廳以及各地市陸續出臺有關的配套文件,使“三舊”改造政策更加豐富和具體。特別是廣東省人民政府《廣東省關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知意見》(粵府[2016]96號”)以及廣東省國土資源廳《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》(粵國土資規字[2018]3號)對“三舊”改造工作中涉及的入庫標準、改造主體認定、確權登記、完善歷史用地手續、公益性用地移交、健全監管機制與退出機制等方面的工作提出了更高的要求。但縱觀目前,各部門、各地區出臺文件較多,且文件內容較為分散,有些不同部門的文件關聯性不強。廣東省層面的文件主要是原則上的規定,有關的細節、標準、流程等方面規定不夠具體,因此各地區根據自身情況所制定的政策差別較大,這也導致了“三舊”改造政策空間較大,操作過程中存在很多爭議。且惠州市層面的惠府(2010)98號《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的實施意見》雖然具有重要的指導意義,但時隔8年多,意見中的部分具體標準已不符合當下經濟發展和舊改工作客觀要求,也與廣東省新出臺的政策標準不一致。惠陽區亟需依據廣東省最新“三舊”政策,制定體系完整、操作性強、適應本區情況的“三舊”改造實施辦法,以解決目前“三舊”改造工作仍存在不確定性和障礙,促進廣東省“三舊”改造政策的進一步落實。  

(二)解決土地資源緊缺與經濟發展需求矛盾的需要  

在推進粵港澳大灣區建設的背景下,當前惠陽區面臨著極好的發展機遇,但也面對眾多挑戰,無論機遇還是挑戰,土地資源都非常關鍵。2018年新修訂的《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》調整了計劃指標供應方式,除基礎設施和民生項目外,不再向珠三角地區直接下達新增建設用地計劃指標,各地新增建設用地計劃指標要靠盤活存量建設用地來獲取。在新增建設用地指標縮減的情況下,惠陽區的經濟發展和建設勢必要盤活原有的存量建設用地,提高土地利用效率,實施“三舊”改造將是盤活存量建設用地的重要途徑之一。制定《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》,理順“三舊”改造的相關細節、標準和操作流程,將有利于加大“三舊”改造力度,有效盤活現有存量建設用地,提高土地利用效率,有效釋放大量閑置、低效以及零散的用地。對于釋放的土地可以大大解決我區在推進重點項目建設上的產業用地需求。  

(三)保障公共利益、實現多方共贏,促進經濟和社會全面發展的需要  

實施“三舊”改造是積極響應上級政策的需要,更是一個地區經濟社會發展的必然要求。制定本《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》有利于完善各利益主體土地增值收益共享機制,妥善處理好公共利益、“三舊”改造區域涉及的權利人、投資企業及其它利益相關者的責、權、利關系,促進經濟效益、社會效益和生態效益的協同提升,保障可持續發展。還能夠進一步優化全區產業結構布局,帶動高效益、高產值項目落地發展。同時可以逐步化解惠陽區多年來土地歷史遺留問題,有效規范土地管理秩序,加快理順土地矛盾糾紛,較少涉土上訪率,維護社會和諧穩定。而且通過改造更新可以帶動城市發展、引領城市進步,提升城市形象,完善城市功能,改善人居環境,實現高質量、全方位的發展目標。  

二、《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》的起草依據  

主要包括:《中華人民共和國城鄉規劃法》、《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》、《閑置土地處置辦法》、《關于貫徹省政府推進“三舊”改造促進節約集約用地若干意見的實施意見》(粵府〔2009〕78號)、《轉發省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見通知》(粵府辦〔2009〕122號)、《廣東省關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知意見》(粵府〔2016〕96號)、廣東省國土資源廳《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》(粵國土資規字[2018]3號)、《廣東省人民政府委托“三舊”改造涉及土地征收審批職權實施方案》(粵國土資三舊改[2018]13號)、《關于印發“三舊”用地報批材料清單及范本的通知》(粵國土資三舊改[2018]26號)、《廣東省“三舊”改造稅收指引》(粵地稅發[2017]68號)、《關于推進“三舊”改造促進集約節約用地的實施意見》(惠府[2010]98號)、惠州市人民政府《惠州市“三舊”改造用地協議出讓繳交土地出讓金辦法的通知》(惠府辦[2017]36號)、《關于明確“三舊”改造項目涉及無償移交15%比例公建公益性用地有關問題的通知》(惠市國土資[2018]167號)、惠州市國土資源局《關于規范惠州市“三舊”改造地塊標圖建庫工作的通知》(惠市國土資[2018]591號)等。  

三、《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》的重要內容解讀  

針對目前省市文件原則性較強、細節問題規定不夠具體的情況,《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》根據廣東省的新政策規定,結合惠陽區的操作實際,對部分重要問題進行了界定。  

1、第八條至第二十條,細化了各職能部門的權責,明確改造各個階段有關職能部門的具體工作內容,盡可能避免因職責界定不清而導致改造工作難以落實的問題;  

2、第二十一至二十四條,明確了“三舊”改造的幾種改造方式,規定了不同改造方式下改造主體的認定,特別是針對市場主體實施改造和舊村莊合作改造這兩種較為復雜、爭議性較強的改造方式進行了細化。明確了市場主體實施改造的資格確定及標準,一方面落實了粵國土資規字[2018]3號文允許“權益人”實施改造的精神,另一方面避免了因改造權益取得方式多樣,導致實際工作中判斷困難,對改造主體難以認定的問題;規定舊村莊合作改造的,應當通過農村產權流轉管理服務平臺公開選擇合作方。確保在村民自治、集體資產公開交易的框架下實施舊村莊改造,有利于保障集體資產不受侵犯及村民合法權益得以落實;  

3、第二十六至第三十五條,強調“三舊”改造工作應當規劃先行、按計劃實施,明確了專項規劃和單元規劃的編制標準和依據,確認單元規劃具有與控制性詳細規劃同等的法律效力,且能夠覆蓋改造范圍內的控制性詳細規劃。解決了我區控制性詳細規劃未全面覆蓋,以及控制性詳細規劃無法支持改造需求的現實問題;  

4、第四十一條至第四十五條,細化了“三舊”改造的申請和方案報批流程,明確在提交改造申請時需對土地和地上建筑物進行權屬調查、對調查結果進行審核和公示。經審核和公示確認權屬無爭議的方可申請出具《建設用地規劃條件》、編制和提交改造方案等。盡可能避免因權屬不清導致利害關系人權益受損;  

5、第五十條,明確“三舊”改造用地應當先拆除地上建筑物、附著物,并進行場地清理,在注銷原有房地產權證或不動產證書后,方可申請辦理供地手續。解決了改造范圍內土地、地上建筑物權屬復雜與不動產統一登記制度存在的沖突;  

6、第六十七條至第六十八條,對于涉及安置物業的“三舊”改造項目,規定應當由改造主體按照立項投資金額的20%繳納復建安置資金,并在《監管協議》中具體約定了復建安置資金的種類、分階段返還方式及返還條件。確保項目的安置和順利完成建設,避免市場主體因資金不足等客觀原因導致安置物業不能落實等引發的社會問題;  

7、第七十一條,規定了公建配套設施未交付有關主管部門前,改造項目原則上不得辦理轉讓、銷售和預售許可,盡可能保障公建配套設施的建設和移交;  

8、第七十二條,規定辦理商品房預售許可前,應當先落實安置物業的房號、面積等,并由區房產局對于被安置人已選定的安置物業進行備案,對于已備案的安置物業禁止為被安置人以外的其他主體辦理備案和不動產登記等,以此保障安置物業真正落實到位,避免引發群體性事件。

附:《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》